Twee evaluaties naar het thema gewasbescherming openbaar

Context

Het Nederlandse beleid voor gewasbeschermingsmiddelen en biociden wordt in belangrijke mate bepaald door Europese regels. De Wgb is een juridisch instrument en bevat de nationale regels over toelating, gebruik, toezicht en handhaving rondom gewasbeschermingsmiddelen. Het Nationaal Actieplan Duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen (het ‘NAP’) is een verplicht beleidsinstrument dat beschrijft op welke wijze Nederland invulling geeft aan de Europese richtlijn voor duurzaam gebruik van pesticiden. Het NAP beschrijft de beleidsdoelen, -maatregelen en acties ter invulling van deze Europese richtlijn voor de periode 2022–2025. 

De evaluaties

KWINK groep voerde de evaluatie van de Wgb uit in 2024–2025 en deze evaluatie richt zich op specifieke onderdelen van de wet die relevant zijn voor toezicht, handhaving en beleidsontwikkeling. Zo is onder andere ingezoomd op de hoogte van de bestuurlijke boete, op de vraag of de wet een voldoende basis biedt voor toezicht op naleving en op de vraag of de wet voldoende geschikte instrumenten biedt om beleidsontwikkeling te faciliteren. Ook is stilgestaan bij de complexiteit van regelgeving.  

De evaluatie van het Geactualiseerd NAP is uitgevoerd in 2025. De volgende maatregelen uit het NAP vielen binnen de scope van de evaluatie: geïntegreerde gewasbescherming, de bescherming van het aquatisch milieu en drinkwater, het beperken van het gebruik in kwetsbare gebieden, voorlichting bij verkoop, informatie, bewustmaking en voorlichting aan het bredere publiek en monitoring.  

Voor de evaluaties heeft KWINK groep de volgende onderzoeksmethoden ingezet: documentanalyse, interviews, groepsgesprekken, werkbezoeken en dialoogsessies met betrokken partijen. Zo gingen de onderzoekers van KWINK groep op bezoek bij ‘de Boerderij van de toekomst’. Dit werkbezoek gaf ons inzicht in de wijze waarop geëxperimenteerd wordt met technieken uit de biologische en gangbare landbouw om uiteindelijk tot een duurzaam teeltsysteem te komen. Ook gaf dit inzicht in de uitdagingen van telers in de transitie naar duurzame gewasbescherming.  

Conclusies en bevindingen over geïntegreerde gewasbescherming

Een van de grote onderwerpen die bij beide onderzoeken aan bod kwam was geïntegreerde gewasbescherming. Geïntegreerde gewasbescherming gaat over een andere agrarische aanpak, waarbij telers plagen, ziekten en onkruiden beheersen met een combinatie van preventieve, niet-chemische en – als laatste redmiddel – chemische maatregelen. Het doel is om risico’s voor milieu, waterkwaliteit en gezondheid te beperken, terwijl de gewasopbrengst en economische haalbaarheid behouden blijven. Telers zijn verplicht om geïntegreerde gewasbescherming toe te passen. Ondanks deze verplichting blijkt uit onze onderzoeken dat de overgang naar een geïntegreerde werkwijze een langdurige transitie is, en dat het voor veel telers complex is om de overstap te maken naar geïntegreerde gewasbescherming. Deze aanpak is namelijk kennisintensief en vraagt van telers niet alleen de inzet van andere middelen, maar vooral ook andere keuzes in de inrichting van het teeltsystemen en bedrijfsvoering.  

Gedurende de onderzoeken bleek dat het zeer complex was om vast te stellen waar boeren zich in die transitie naar geïntegreerde gewasbescherming precies bevinden en of het beleid van het Rijk (LVVN) voldoende bijdraagt aan de beoogde omslag. Geïntegreerde gewasbescherming kent namelijk geen scherp afgebakend eindpunt: bedrijven passen maatregelen in verschillende mate en combinaties toe, afhankelijk van teelt, regio en omstandigheden. Er is daarom niet één duidelijke indicator op basis waarvan de voortgang is te meten. We hebben daarom in het onderzoek een combinatie toegepast van bureauonderzoek (naar beschikbare informatie over de wijze waarop en mate waarin telers geïntegreerd werken), gespreksrondes met toezichthouders, experts, telers zelf, belangengroepen en overheden. Ook hielden we werkbezoeken.  

We concluderen op grond van het onderzoek dat de afhankelijkheid van chemische gewasbeschermingsmiddelen nog steeds groot is en dat verdere stappen richting geïntegreerde gewasbescherming nodig zijn. 

Conclusies en bevindingen over de hoogte van de bestuurlijke boete

In de evaluatie van de Wgb, is het onderzoeksteam gevraagd om in het bijzonder stil te staan bij het thema ‘bestuurlijke boete’ als handhavingsinstrument binnen de Wgb. De Wgb biedt de mogelijkheid om bij overtreding van specifieke voorschriften een bestuurlijke boete op te leggen. De hoogte van deze boetes is gelaagd vormgegeven: de wet zelf bevat hoge boetemaxima en in lagere wetgeving zijn deze boetemaxima verder uitgewerkt in standaardboetebedragen. 

Uit het onderzoek blijkt dat de bestuurlijke boete, mede in combinatie met de lage controlekans, slechts in beperkte mate bijdraagt aan het bevorderen van de naleving van de Wgb. Hoewel de NVWA sinds 2019 bijna duizend bestuurlijke boetes heeft opgelegd, blijft de naleving van de regelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen achter. Er zijn bovendien signalen dat met name grotere ondernemingen het risico op een boete incalculeren als onderdeel van hun bedrijfsvoering. 

Deze bevindingen betekenen niet automatisch dat een verhoging van de bestuurlijke boetes noodzakelijk of effectief is. In het onderzoek zijn zowel argumenten vóór als tegen een verhoging van de boetebedragen in kaart gebracht. Alles overziend achten wij het niet aannemelijk dat het enkel verhogen van de boetes zal leiden tot een wezenlijke verbetering van de naleving. Andere factoren, zoals de huidige lage controlekans, zijn namelijk ook van invloed op naleefgedrag. 

Vervolg

De minister heeft een reactie gegeven op de evaluatie van de Wgb. In deze reactie worden de aanbevelingen van de onderzoekers onderschreven en wordt per aanbeveling aangegeven op welke manier daaraan gevolg wordt gegeven. Voor het NAP bieden de resultaten aanknopingspunten voor de actualisatie van het actieplan voor de periode 2026–2030. De huidige minister laat het aan diens opvolger om met de uitkomsten van de evaluatie van het NAP het actieplan te hernieuwen.  

Ervaring KWINK groep

KWINK groep heeft veel ervaring met evaluaties op het snijvlak van landbouw, milieu, ruimtelijk gebruik en toezicht. Zo voerden we eerder bijvoorbeeld de evaluatie uit van het programma IPM-knaagdieren (2024), in opdracht van de ministeries van LVVN, IenW, VWS en BZK.

Afsluiting

Wilt u meer weten over deze evaluaties of over de doorontwikkeling van beleid voor duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen? Neem dan contact op met KWINK groep. Aan deze onderzoeken werkten onder meer Maarten Noordink, Niek de Vreeze, Lotte Pol, Pauline Modderman en Felix Vogel.