2 jaar Omgevingswet: kansen en uitdagingen

Achtergrond

Recent verscheen het tweede reflectierapport van de Evaluatiecommissie, getiteld: ‘Werk aan de winkel’. Dit rapport is mede gebaseerd op onze onderzoeken. Alhoewel de Omgevingswet veel kansen biedt voor een evenwichtige ontwikkeling van de fysieke leefomgeving, zien wij in deze eerste twee jaar na inwerkingtreding enkele belangrijke uitdagingen in de verdere implementatie van de Omgevingswet. We lichten er drie uit: het komen tot een samenhangende benadering van de leefomgeving, het toepassen van participatie en het functioneren van het DSO.

Twee onderzoeken naar werking Omgevingswet

In 2024 onderzocht KWINK groep hoe het instrument ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ (hierna: ‘BOPA) wordt toegepast. De BOPA is een instrument dat het mogelijk maakt om activiteiten toe te staan die (nog) niet binnen het omgevingsplan passen. Zo kunnen bevoegd gezagen ruimtelijke initiatieven vergunnen zonder direct het omgevingsplan aan te moeten passen. BOPA’s worden veel gebruikt om activiteiten mogelijk te maken. Het eindrapport van het onderzoek naar de BOPA is hier te vinden.

In 2025 onderzochten we de werking van het instrument ‘omgevingsvergunningen’. Dit onderzoek richtte zich op activiteiten die binnen het omgevingsplan passen en vergunningsplichtig zijn. Bijvoorbeeld milieubelastende activiteiten of Natura-2000 activiteiten. Het eindrapport is hier te vinden.

In beide onderzoeken bekeken we wat de bijdrage van de instrumenten was aan de doelen van de Omgevingswet en wat eventuele neveneffecten zijn in de praktijk.

Werken met de omgevingswet: omschakelen en wennen

Allereerst staan we er graag bij stil dat de Omgevingswet pas twee jaar geleden in werking is getreden. In beide onderzoeken merkten we dat veel betrokkenen nog volop bezig zijn met het omschakelen naar de Omgevingswet. Veel vergunningverleners werken bijvoorbeeld jarenlang volgens dezelfde (oude) systematiek. Het omschakelen, of leren werken met de Omgevingswet, kost tijd. We hebben veel mooie voorbeelden gezien waarbij men druk bezig is met het implementeren van de Omgevingswet, bijvoorbeeld met implementatiecoaches en leerkringen. Tegelijkertijd loopt men bij de toepassing van de Omgevingswet ook tegen zaken aan die niet enkel kunnen worden opgelost door te wennen aan de systematiek van de Omgevingswet. Daar gaan we hieronder verder op in.

Samenhangende benadering van de leefomgeving

De stelselherziening van de Omgevingswet kent vier verbeterdoelen, waaronder het versterken van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Dit doel vormde destijds ook een belangrijke aanleiding voor het opstellen van de Omgevingswet. In de praktijk zien we echter dat de wijze waarop de BOPA en omgevingsvergunningen (kunnen) worden toegepast, juist afbreuk kunnen doen aan deze beoogde samenhang.

Voor het verlenen van een BOPA toetst het bevoegd gezag namelijk aan de ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (ETFAL). Deze zogenoemde ETFAL-toets is bedoeld om bij te dragen aan een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. In ons onderzoek uit 2024 konden we dit effect echter nog niet vaststellen, omdat bevoegde gezagen nog beperkte ervaring hadden met deze toets. Wel signaleerden we een mogelijk neveneffect dat de samenhang onder druk kan zetten. Veel projecten worden via een BOPA vergund, terwijl deze besluiten niet direct in het omgevingsplan hoeven te worden verwerkt. In het tweede evaluatierapport van de EcO is ook te zien dat het gebruik van BOPA’s aanzienlijk is: sinds invoering van de Ow is er circa 9.000 keer een BOPA aangevraagd. Door al die losse BOPA’s kan het voor bevoegd gezagen lastiger worden om de samenhang van de fysieke leefomgeving te bewaken en toekomstige ontwikkelingen goed op de wenselijkheid te kunnen beoordelen vanuit een integraal omgevingsplan.

Ook veranderingen rond het kerninstrument omgevingsvergunning maken een integrale beoordeling in sommige gevallen lastiger. Onder de Omgevingswet staat het activiteitenbegrip centraal: één project kan uit meerdere vergunningplichtige activiteiten bestaan. De wet biedt ruimere mogelijkheden om vergunningen voor deze activiteiten afzonderlijk aan te vragen. In de praktijk gebeurt het dan ook geregeld dat voor één project (op één locatie) meerdere afzonderlijke aanvragen worden ingediend. Voor bevoegde gezagen wordt het daardoor moeilijker om de wenselijkheid en de effecten van een project in samenhang te beoordelen: bevoegd gezagen zien namelijk maar een ‘stukje’ van het hele initiatief en moeten dat beoordelen. Dit kan leiden tot meer versnippering in plaats van meer samenhang.

Participatie

Een tweede uitdaging is de wijze waarop participatie onder de Omgevingswet wordt toegepast. Bij het aanvragen van een vergunning moet je als initiatiefnemer aangeven of participatie heeft plaatsgevonden (‘het aanvraagvereiste’). Het is echter niet verplicht om participatie te organiseren. Met het aanvraagvereiste heeft de wetgever beoogd initiatiefnemers te stimuleren bewust na te denken over participatie. Als initiatiefnemer voldoe je ook aan het aanvraagvereiste als je aangeeft dat er géén participatie heeft plaatsgevonden.

Zowel initiatiefnemers als bevoegd gezagen geven aan dat participatie, wanneer deze goed wordt ingevuld, kan bijdragen aan betere initiatieven (omdat suggesties van betrokkenen kunnen worden meegenomen in de planvorming). In de praktijk worstelen initiatiefnemers en bevoegd gezagen echter regelmatig met het participatievereiste. Dat komt vooral doordat de wet geen participatieplicht bevat en ook niet voorschrijft hoe participatie moet worden vormgegeven. Het is daarmee voor bevoegd gezagen niet altijd duidelijk hoe de resultaten van participatie moeten worden meegewogen. Sommige bevoegd gezagen kiezen er daarom voor om de participatie niet mee te wegen in de besluitvorming, terwijl andere bevoegd gezagen juist actief sturen op participatie. Zo zagen we in het BOPA-onderzoek bijvoorbeeld dat 259 gemeenten een besluit over verplichte participatie hebben genomen (met name voor thema’s met ‘politieke / maatschappelijke gevoeligheid’ en voor activiteiten van grote omvang).

Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)

Het onderzoeken van de werking van het DSO viel niet binnen de scope van de twee onderzoeken. Tegelijkertijd kwam uit beide onderzoeken naar voren dat het DSO in de praktijk nog niet optimaal functioneert en dat dit de toepassing van instrumenten zoals de BOPA en omgevingsvergunningen beïnvloedt. Zo sluit de online Vergunningencheck (bedoeld om te bepalen of en welke vergunning nodig is voor een activiteit) onvoldoende aan bij de belevingswereld van gebruikers en wordt deze als complex ervaren. Dit leidt regelmatig tot foutieve aanvragen en eenmaal ingediende vergunningen kunnen niet meer worden aangepast, met een grotere werklast bij initiatiefnemers en behandelaars als gevolg.

Daarnaast werkt nog maar een beperkt aantal bevoegd gezagen via de samenwerkingsfunctionaliteit van het DSO. Ook is het voor bevoegd gezagen lastig om te zien welke aanvragen bij één initiatief horen. Sommige gezagen kiezen daarom voor ‘workarounds’. Bijvoorbeeld door te werken met eigen formulieren buiten het DSO om. Door deze knelpunten komt met name het verbeterdoel ‘grotere inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak’ onder druk te staan.

Aanbevelingen EcO

De Omgevingswet is nu ruim twee jaar van kracht. De eerste inzichten en ervaringen bieden aangrijpingspunten voor verbetering. Zo beveelt de EcO in het reflectierapport onder andere aan een nieuwe werkwijze voor de omgang met losse vergunningsaanvragen te ontwikkelen, om daarmee afbreuk aan een samenhangende benadering van de leefomgeving te voorkomen. Ook beveelt de EcO aan om meer inzet te plegen op de verbetering van het DSO. Op grond van onze onderzoeken onderschrijven wij deze aanbevelingen.

Vooruitblik: onderzoek naar kerninstrument omgevingsprogramma

Het is belangrijk te benadrukken dat de kerninstrumenten van de Omgevingswet als één samenhangend systeem moeten worden bekeken. KWINK groep onderzoekt momenteel in opdracht van de EcO het kerninstrument ‘programma’s’. Terwijl BOPA’s en omgevingsvergunningen vooral instrumenten zijn die in de ‘uitvoeringslaag’ worden toegepast, vormen programma’s de schakel tussen de Omgevingsvisie en de uitvoering. Wij zijn benieuwd of en op welke manier het toepassen van programma’s een bijdrage kan leveren aan een meer samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Ook zijn we benieuwd hoe participatie bij programma’s wordt toegepast.