De prijs van uitstoot: benaderingen bij het opstellen van klimaatbeleid

Op 1 januari 2021 ging de CO₂-heffing voor de Nederlandse industrie in. De CO₂-heffing is een maatregel die onderdeel is van het Klimaatakkoord. De heffing komt bovenop de prijs die industriële bedrijven op Europees niveau al betaalden om CO₂ uit te mogen stoten onder het Europese emissierechtensysteem (EU ETS). Twee beleidsinstrumenten met hetzelfde doel: de industrie motiveren om de CO₂-uitstoot terug te dringen. De invoering van deze regeling zette mij aan het denken: hoe wordt zo’n CO₂-prijs bepaald? En hoe kies je het beste beleidsinstrument om uitstoot terug te dringen?

Met deze twee beleidsinstrumenten gebruiken de EU en de Rijksoverheid beiden een andere methode om de kosten van het uitstoten van CO₂ te bepalen. Enerzijds is het EU ETS een marktproces waarbij de EU het totaal aantal te verhandelen emissierechten vaststelt, waarna vraag en aanbod van deze emissierechten op de markt de prijs bepalen. Anderzijds stelt de Nederlandse Rijksoverheid de hoogte van de CO₂-heffing zelf vast bovenop de actuele EU ETS-prijs. Dit is gebaseerd op een tonnendoel voor de industrie (14,3 Mton CO₂-uitstootmindering in 2030).  

De prijs van CO₂ – de rol van de overheid

Het EU ETS vertrouwt dat een efficiënte en eerlijke marktwerking zorgt voor een adequate prijs voor een ton CO₂. Tegenover deze EU ETS marktprijs staat het concept van de ‘social cost of carbon’ (SCC): een veelgebruikte benadering om de marginale kosten van alle effecten van het uitstoten van één ton CO₂ uit te drukken. Dit omvat dus ook de externe effecten van CO₂-uitstoot. Als bedrijven deze prijs betalen voor hun uitstoot, dragen zij verantwoordelijkheid voor de effecten van hun uitstoot en zijn de externe effecten (externaliteiten) als het ware ‘geïnternaliseerd’. Berekeningen van de SCC vallen echter significant hoger uit dan de huidige EU ETS-prijs (zie onder andere Verbruggen, Laes en Woerdam en CPB/PBL-rapport). Dit houdt in dat de markt van het EU ETS er dus in faalt de externe effecten van CO₂-uitstoot voldoende te internaliseren.

In de doorlichting van het klimaatbeleid van de periode 2012-2016 zagen we al dat klimaatexternaliteit een vorm van marktfalen, omdat de markt er niet in slaagt een prijs te creëren die de externe effecten op het klimaat omvat. Dit kan leiden tot overheidsingrijpen. De invoering van de CO₂-heffing is dus een nationale beleidsmaatregel om het marktfalen van het Europese systeem te repareren, totdat de EU ETS-prijs het wettelijke tarief van de Rijksoverheid evenaart (zie de figuur hierboven).

Het juiste instrument kiezen – de maatschappelijke kosten-baten analyse

Als de overheid marktfalen wil repareren, moet zij besluiten wat de juiste manier hiertoe is. Tijdens onze beleidsdoorlichting van het klimaatbeleid werd duidelijk dat klimaatbeleid veelvuldig ex ante (vooraf) wordt geëvalueerd. De regering wil klimaatbeleidsopties zorgvuldig afwegen voordat het in de praktijk wordt gebracht. Zo heeft het CPB verschillende varianten van de CO₂-heffing ex ante geëvalueerd, waarbij gekeken is naar de directe effecten op de CO₂-uitstoot.

Een andere methode die regelmatig ingezet wordt om klimaatbeleidsopties te verkennen en te onderbouwen is de maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA). Deze methode, afkomstig uit de macro-economie, berekent voor alle interne én externe effecten van een beleidsoptie een kwantitatieve, monetaire waarde, zodat alle beleidsopties objectief met elkaar vergeleken kunnen worden. Hierbij wordt gekeken naar effecten op de hele Nederlandse maatschappij. Zo heeft bijvoorbeeld het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de MKBA ingezet bij het vergelijken van de effecten op de maatschappij van opties voor vliegbelasting.

Bij het uitvoeren van een MKBA is het maken van aannames noodzakelijk. Niet alle effecten lenen zich even goed voor kwantificering. Het monetariseren van niet-monetaire effecten zoals luchtvervuiling of de verstoring van leefomgeving kan om een waardeoordeel vragen. Dit is  uitdagend gezien de hoeveelheid betrokken partijen en stakeholders. (Wetenschappelijk) onderzoek naar bijvoorbeeld de eerder genoemde SCC geven hierbij handvatten.

De MKBA kan een belangrijke methode zijn in de beleidsvoorbereidende fase. Alle effecten op de maatschappij worden in kaart gebracht, maar de uitkomsten vragen om aanvullende inzichten. Daarnaast is het voor de Rijksoverheid, overeenkomstig onze aanbeveling aan het ministerie van EZK in 2016, belangrijk ook een evaluatieplan te hebben om het klimaatbeleid integraal te evalueren.

Vragen over de methoden die gebruikt worden bij het opstellen van (klimaat)beleid? Of wil je meer weten over hoe KWINK groep lokale en nationale overheden helpt bij het evalueren van hun klimaatbeleid? Laat het ons weten!