Sociaal domein: speelbal in een diabolisch krachtenveld

Dit is een samenvatting van een artikel van prof. dr. Roel in ’t Veld. Lees het hele artikel hier.

De overheden in ons land bedoelen het goed. Tegelijkertijd verdwaalt de burger in het woud van goede bedoelingen. Met als gevolg: angst, verdriet, dreiging en schade. Met onderzoekers vanuit verschillende disciplines hebben we gezocht naar onderliggende oorzaken waardoor deze onbedoelde effecten telkens optreden. We hebben onze analyse, diagnose en aanbevelingen verwoord in het boek ‘Verstrikt in het vangnet’ dat in maart 2025 bij uitgever Eburon verschijnt. In het artikel proberen we de belangrijkste elementen samen te vatten:

• wat zien we gebeuren in het sociaal domein;
• wat is de analyse vanuit de verschillende invalshoeken;
• wat is onze diagnose;
• wat moet er gebeuren om herhaling te voorkomen en effectieve hulp voor de burger zoals die bedoeld is te realiseren.

Wat zien we gebeuren?

De regelingen in het sociaal domein ontaarden in de loop der tijd. Er ontstaan steeds diepere kloven tussen rechtmatigheid en de beoogde rechtvaardigheid. Burgers leren en slagen er daardoor steeds beter in om voor hen nadelige gevolgen van regelingen te ontwijken. Bovendien staat de wereld niet stil, zodat regelingen eigenlijk met die beweging zouden moeten meebewegen. Dit stuit echter vaak op de bedoelde stabiliteit van de regeling, waardoor er niet snel tot aanpassing besloten wordt. Rekenregels die aanspraken en plichten van burgers definiëren komen steeds minder overeen met de bedoelingen van de politiek in termen van rechtvaardigheid. Zo ontstaan onbedoelde effecten van regelingen.

Dit heeft tot gevolg dat relaties tussen regelingen ontsporen. Iedere regeling maakt namelijk deel uit van een verzameling, een stelsel, met zeer veel onderlinge afhankelijkheden, zeker het sociaal domein. Dat stelsel vertoont als geheel een zo grote complexiteit dat niemand meer de consequenties van een interventie in enig onderdeel van het stelsel kan overzien.

Al deze verschijnselen leiden tot hersteloperaties, die op hun beurt weer dezelfde manco’s vertonen en op die manier tot nieuwe rampen leiden. En geen enkele overheid voelt zich verantwoordelijk voor het functioneren van het stelsel als geheel. De individuele burger is de enige die de effecten van dit complexe stelsel ervaart. Concreet zien we dat onder andere in de omvangrijke zichtbare crisis in het toeslagenstelsel (maar ook in de arbeidsongeschiktheidsregeling), een deels ontspoord controlebeleid, chaos en onrecht (met grote gevolgen voor bestaanszekerheid, welzijn en gezondheid) en de omvangrijke effectiviteitsgebreken in tal van voorzieningen, waaronder de jeugdzorg.

Analyse

Onze analyse betreft verschillende invalshoeken. Een beknopte weergave van deze invalshoeken:

• Allereerst het recht: dat borgt waarden en stelt in staat tot sturen. De waarborgfunctie van het recht (het waarborgen van rechten van de burger en rechtszekerheid) is op de achtergrond geraakt ten opzichte van een meer instrumentele functie van het recht dat vooral overheidssturing mogelijk maakt en ondersteunt. Het recht is een voorbeeld van een zelfreferentieel systeem: recht kan alleen veranderen door nieuw recht. Het is alleen het recht zelf, dat de juiste zwaarte van de waarborgfunctie kan herstellen.
• Vanuit bestuurskundig perspectief zien we beleidsaccumulatie: mensen gaan om onaangename regelingen heen en bestuurders herstellen dat door normdetaillering en/of meer controle.
• Kijken we met de bril van de organisatiekundige dan weten we dat binnen organisaties en -onderdelen een eigen werkelijkheidsbeleving ontstaat: een eigen identiteit, die onomstotelijk vaststaat en waarvan de buitenmuren onbetwist zijn.
• De psychologie wijst ons op het gedrag van burgers en hoe dit wordt beïnvloed. Het systeem dat de overheid heeft opgezet stelt hoge eisen aan de capaciteiten van kwetsbare burgers, terwijl deze capaciteiten juist onder druk staan door hun kwetsbare positie. Een deel van deze groep slaagt er niet in om toegang te krijgen tot het systeem en de beschikbare regelingen, wat hun situatie verder bemoeilijkt.

Diagnose

In het sociaal domein worden algoritmen toegepast in de criteria wel/geen recht, et cetera. Een regeling die gebruik maakt van een algoritme heeft per definitie betrekking op een groep burgers die niet geheel overeenkomt met de bedoelingen van de bestuurders, omdat de variëteit van de samenleving is onderschat en niet in die ene rekenregel te vatten is. Mede hierdoor en de verregaande digitalisering in het sociaal domein is de uitvoeringspraktijk letterlijk ontmenselijkt. De digitalisering heeft geleid tot algoritmes die zeer veel informatie vragen van burgers en andere overheidssystemen. Deze complexiteit maakt het onmogelijk om met de beschikbare capaciteit de wens naar maatwerk te vervullen. Zo wordt de burger sluitpost in het systeem.

De burger is de enige die de werking van dit stelsel ervaart. De zwaarste informatieplichten rusten op de schouders van die burgers die daartoe het minst zijn toegerust. De burger ervaart een geheel andere werkelijkheid dan de algoritmische werkelijkheid van de overheid. Zo ontstaat de afstand tussen burger en overheid, die kan leiden tot maatschappelijk ongenoegen en wantrouwen en stress. Met als gevolg dat mensen geen gebruik durven te maken van de voorzieningen die in het leven geroepen zijn om hun situatie te verbeteren. Dit zorgt voor een verdere verslechtering van hun situatie.

Verbeterpotentieel

Op grond van onze analyse stellen wij een aanpak voor met verbeteringen voor de korte en middellange termijn en voor de lange termijn een fundamentele wijziging van het stelsel. Deze fundamentele wijziging van het stelsel zou moeten gebeuren onder aanvoering van een in te stellen taskforce. De taskforce ontwikkelt gedachten  over een beter stelsel, legt deze ter goedkeuring voor aan het parlement en bereidt op basis daarvan wetgeving voor. De taakstelling omvat fiscaliteit, toeslagen en alle verbonden regelingen. In de taskforce zijn wetenschap, planbureaus en WRR alsmede alle betrokken departementen en uitvoeringsorganisaties aanwezig.

Voor de kortere termijnaanpak moet er een eenvoudige wet komen om het onrecht van nu teniet te doen en toekomstig onrecht te voorkomen. In deze wet wordt geregeld dat de gezamenlijke uitvoeringsinstellingen van de overheden een gemeenschappelijke functie inrichten: de Kompaan. Die heeft de bevoegdheid om in meervoudige problematiek van een burger een definitieve eindbeslissing te nemen in de vorm van een vaststellingsovereenkomst met die burger. De Kompaan maakt deel uit van de overheid, maar staat dus ook naast de burger. Deze wet bevat heldere criteria voor de ontvankelijkheid van het verzoek van een burger op het terrein van complexiteit, ernst en urgentie.

prof. dr. Roel in ’t Veld schrijft in het artikel nog verschillende andere aanbevelingen voor betrokken partijen. Deze aanbevelingen hebben betrekking op het stelsel als geheel, ontwerpeisen voor regelingen en dienstverlening. Het artikel is hier te vinden.