“Met 50 procent van de kennis moeten we 100 procent van de besluiten nemen”. Dit zei demissionair minister-president Mark Rutte (VVD) een jaar geleden tijdens de start van de COVID-19-crisis. Alhoewel de gevolgen van de besluiten in de COVID-19-crisis vele malen groter zijn, moesten gemeenten bij deelfietsen en deelscooters ook met beperkte kennis besluiten nemen. Tot vijf jaar geleden werden deze deelvoertuigen al op grote schaal in het buitenland gebruikt. Toen kwam in Amsterdam in 2017 de deelfiets razendsnel op, en ook in Rotterdam groeide het aantal deelfietsen gestaag. Om te voorkomen dat de verspreiding van allerlei niet-gebruikte deelfietsen uit de hand liep, moesten deze gemeenten onder tijdsdruk beleid ontwikkelen. Dit was uitdagend: door de unieke Nederlandse situatie waarin vrijwel iedereen een fiets heeft, waren er geen buitenlandse steden die de gemeenten als voorbeeld konden nemen. Gemeenten moesten dus met beperkte kennis 100 procent van de besluiten nemen. KWINK groep dook in de wereld van de deelfietsen en deelscooters (hierna: deelvoertuigen) en bekeek welke kansen en uitdagingen de vier grootste gemeenten (G4) tegen zijn gekomen sinds 2016. Hoe heeft het beleid zich ontwikkeld? Waar zijn de gemeenten trots op? En wat kunnen andere gemeenten hiervan leren?
Om maar met de huidige situatie te beginnen: op dit moment hebben Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht allemaal een vergunningsstelsel voor aanbieders van deelvoertuigen. De G4-gemeenten ervaren daarbij afzonderlijke uitdagingen om hun vergunningsstelsel te laten werken. Dit is logisch gezien de grote verschillen tussen de gemeenten. Zo heeft Amsterdam afgelopen decennium het meest te maken gehad met een sterk toenemende drukte in de binnenstad en is er vanuit de gemeente veel aandacht uitgegaan naar het reguleren van die drukte. Ook de grootte en inrichting van de openbare ruimte in de gemeenten verschilt. Waar Rotterdam ruim is opgezet en dus relatief veel ruimte heeft, is het in Den Haag en Utrecht in en rond het stadscentrum veel krapper. Al deze aspecten spelen een rol in de opkomst van de deelvoertuigen en de vorm, doelstellingen en uitvoering van het beleid in de G4-gemeenten.
De opkomst van deelvoertuigen: ‘invasies’ in Amsterdam en Rotterdam zorgden voor terughoudendheid in Den Haag en Utrecht
In 2017 bereikte de deelfiets die overal geparkeerd en ingeleverd mocht worden (‘free floating deelfietsen’) Rotterdam en Amsterdam. Op het hoogtepunt waren er in Rotterdam in 2017 zo’n 4.500 deelfietsen, in Amsterdam zo’n 7.000. Dit leidde echter tot overvolle fietsrekken en slecht geparkeerde fietsen. Een gedeelte van de deelfietsen werd bovendien nauwelijks gebruikt. Daarnaast werden deelfietsen, veelal van buitenlandse aanbieders, in Amsterdam wegens de slechte kwaliteit ‘bicycle shaped objects’ genoemd door de Amsterdammers. Met deze ervaring in Rotterdam en Amsterdam werd het aanvankelijke optimisme over de ‘free floating deelfiets’ dan ook getemperd bij de inwoners.
Waar in Amsterdam de overlast van deelfietsen tot een deelfietsverbod leidde (ondanks positieve ervaringen vanuit de gemeente met sommige aanbieders), maakte de gemeente Rotterdam afspraken met deelfietsaanbieders over een betere spreiding van deelfietsen en een kleiner aantal (zo’n 2.000-2.500). Den Haag en Utrecht waren terughoudend. Zo stelde de gemeente Den Haag in 2017 dat ze voor de deelfietsen open stond, maar het eerst rustig wilde aankijken, “zeker gezien de problemen in Amsterdam.”. Ook de gemeente Utrecht faciliteerde een heel voorzichtige uitrol, mede om te voorkomen dat de deelfietsen een negatief imago kregen. In Utrecht was diezelfde terughoudendheid zichtbaar bij het toestaan van elektrische deelscooters. Net als bij de deelfietsen werden deelscooters op een eerder moment geïntroduceerd in Amsterdam en Rotterdam. Ook Den Haag startte in 2019 met een pilot met een beperkt aantal aanbieders van deelscooters.
Alle G4-gemeenten kozen voor een vergunningsstelsel
Naast het omgaan met de plotselinge opkomst van deelvoertuigen, moesten de G4-gemeenten ook nadenken over hoe zij op de lange termijn wilden omgaan met de deelvoertuigen. Welke doelen konden gemeenten met deelvoertuigen bereiken? Welk beleid paste daar bij?
Om gemeenten bij te staan in de zoektocht naar het juiste beleid voor de stad, heeft CROW Fietsberaad een deelfietsleidraad ontwikkeld. De leidraad schetst drie mogelijke sporen van beleid. Spoor 1 is vrijheid voor de markt, waarbij aanbieders volledig zelf bepalen welke voertuigen ze waar en wanneer plaatsen. Daartegenover staat het subsidiëren van de deelfietsen, waarbij de gemeente het initiatief zelf neemt. Een tussenweg is het reguleren van de deelfietsen door een vergunningsstelsel te creëren via de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Alle vier de gemeenten hebben die laatste tussenweg ingeslagen. Deze tussenweg biedt de mogelijkheid om de markt het initiatief te geven binnen de kaders die de gemeente daarvoor wil geven.
In 2020 is in respectievelijk Rotterdam, Den Haag en Amsterdam een vergunningsstelsel ingevoerd. In Utrecht wordt een dergelijk stelsel in 2021 uitgerold. Echter, zoals te zien is in de tabel hieronder hanteren de vier gemeenten elk een ander plafond wat betreft aanbieders en het toegestane aantallen deelvoertuigen. Ter vergelijking: in Amsterdam is nu 1,6 deelfiets vergund op de 1.000 inwoners, in Berlijn zijn nu 3,7 deelfietsen op de 1.000 inwoners beschikbaar. En waar in Amsterdam nu 0,8 deelscooter beschikbaar is per 1.000 inwoners, is dat in Berlijn 0,3 deelscooter op de 1.000 inwoners.
De doelstellingen die de gemeenten met het vergunningsstelsel voor deelfietsen- en scooters willen bereiken, overlappen grotendeels. Toch legt elke gemeente net haar eigen prioriteiten. Alle vier de gemeenten zien de deelvoertuigen als kans om invulling te geven aan het thema duurzaamheid binnen hun mobiliteitsbeleid, bijvoorbeeld door autogebruik te verminderen. De gemeente Utrecht ziet naast kansen op het gebied van duurzaamheid, ook kansen op het gebied van gezondheid. Het doel van de gemeente Utrecht met het deelvoertuigenbeleid is bijdragen aan de beoogde transitie van passieve naar actieve mobiliteit, wat de gezondheid van Utrechters bevordert.
Ten tweede zien de gemeenten in de deelvoertuigen een mogelijke oplossing voor efficiënt gebruik van de schaarse openbare ruimte. Doordat deelvoertuigen worden gedeeld, besparen ze parkeerruimte. Echter, een risico is dat geparkeerde “flee floating”-deelvoertuigen ook druk kunnen zetten op de schaarse ruimte in de binnenstad. Deze doelstelling staat voor de gemeente Amsterdam voorop: door het drukke stadcentrum is er veel behoefte aan een efficiënte inrichting van de ruimte. Ten derde benoemen de gemeenten allemaal dat deelvoertuigen bijdragen aan het voor- en natransport (‘het verbeteren van de ketenreis’), waarin de deelvoertuigen een aanvulling vormen op het openbaar vervoer. Dit is bijvoorbeeld voor de gemeente Den Haag een belangrijke doelstelling. De gemeente Rotterdam stelt naast deze doelen nog een vierde doelstelling: het tegengaan van mobiliteitsarmoede. Voornamelijk met de deelscooters beoogt de gemeente meer mensen in de stad mobiel te maken.
Nu: kijken of gemeentelijke doelen worden bereikt met behulp van data en onderzoek
Doelen vaststellen is één ding, maar hoe weet je of het gekozen instrument daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de doelstellingen? Dit is voor de gemeenten uitdagend omdat de doelstellingen veelal relatief grote maatschappelijke doelen zijn (zoals vermindering autogebruik); om een bijdrage te kunnen vaststellen is eerst een bepaalde omvang van deelvoertuigen nodig. Deelvoertuigen zijn nu echter een fractie van het totaal aantal voertuigen, waardoor de effecten op grote maatschappelijke doelen de komende jaren beperkt zullen zijn. Daarnaast zullen resultaten goed te monitoren zijn op outputniveau (bijvoorbeeld: aantallen deelfietsen en -scooters), maar het wordt lastig om de impact daarvan te monitoren (bijvoorbeeld: wat is de bijdrage aan gezondheidswinst van het deelvoertuigengebruik).
Het verzamelen van data speelt een rol bij het bekijken of doelen op dit moment worden behaald. Een voorbeeld hiervan is het Deelfietsdashboard. Dit is een samenwerking van kennisinstituut CROW-KpVV en diverse overheden. De overlast van niet-gebruikte en slecht geparkeerde deelfietsen in Amsterdam in de zomer van 2017 was de aanleiding voor CROW-KpVV om het Deelfietsdashboard op te richten. Via een dashboard kon namelijk overzicht worden gehouden op waar, hoeveel en hoelang deelfietsen stilstaan. Het dashboard monitort inmiddels 11.000 deelvoertuigen van acht aanbieders voor 18 overheden. Naast deelfietsen doen ook aanbieders van deelscooters en deelbromfietsen mee aan de monitor. Zo kan met data in kaart worden gebracht of bepaalde (maar lang niet alle) doelen worden gehaald. Via het dashboard kan de gemeente Rotterdam bijvoorbeeld zien of deelvoertuigen te huur worden aangeboden op plekken waar mobiliteitsarmoede heerst. Op dat gebied wil Rotterdam onder meer nog stappen zetten, bijvoorbeeld als het gaat om het aanbieden van deelvoertuigen op Rotterdam-Zuid.
Ook het uitvoeren van onderzoek onder gebruikers van deelvoertuigen speelt een rol bij het monitoren of doelstellingen worden behaald. Onderzoek van de TU Delft en HTM wijst uit dat het gebruik van de HTM-fiets anders is dan de gemeente Den Haag had verwacht en bedoeld. Slechts 17 procent van de respondenten in het onderzoek gebruikt de HTM-deelfietsen in combinatie met openbaar vervoer. In plaats van het gebruik van de deelfiets in combinatie met het openbaar vervoer, gebruiken veel respondenten de HTM-deelfiets als vervanging van het openbaar vervoer. Dit geldt voor 45 procent van de respondenten. 10 procent gebruikt de HTM-deelfiets als vervanging van de auto of taxi. Niettemin zijn de onderzoekers positief en concluderen ze dat de deelfiets een goede aanvulling is op de totale keuzeset van gebruikers: soms de deelfiets, soms de bus of tram. Deze combinatie vermindert volgens de onderzoekers ook het autoverkeer.
Daarnaast monitoren de gemeenten zelf binnenkomende klachten en meldingen, om zo problemen in kaart te brengen en hier maatregelen voor te treffen. Ook zet een aantal gemeenten enquêtes uit onder hun bewoners, om zo inzicht te krijgen in hun perceptie van de deelvoertuigen en de sterke en verbeterpunten.
Richting de toekomst: een gemeenschappelijke basis voor beleid omtrent deelvoertuigen?
Ondanks dat het deelvoertuigbeleid en de monitoring daarvan bij de G4 nog in ontwikkeling zijn, zijn de gemeenten zeker ook trots op wat ze bereikt hebben. De gemeente Rotterdam is trots om vooroploper te zijn met hun vergunningsstelsel, waarin de samenwerking met aanbieders soepel verloopt. De gemeente Amsterdam heeft ondanks de invasie in 2017, het verzet van de inwoners en de tijdsdruk, de controle op de uitrol van deelvoertuigen in de stad gekregen. De gemeente is trots op hoe zij gepionierd heeft en op de huidige aanpak.
Het opstellen van beleid rondom de deelvoertuigen is dus een leerproces, waarbij gemeenten ook met elkaar leren. Om de maand zitten de G4 en Eindhoven samen om te spreken over deelmobiliteit, waardoor ze elke keer weer wat wijzer worden en schaven aan hun beleid. De vraag op de langere termijn is: hoe gaat het beleid in alle gemeenten in Nederland zich ontwikkelen?
Mogelijk ligt hier een link met het elektrisch rijden: zo’n 10 jaar geleden doken er ineens overal laadpalen op. Grote gemeenten pionierden in de uitrol van deze laadpalen en langzaam transformeerde dit in een nationale structuur die in de basis voor elke gemeente hetzelfde is, maar waaraan iedere gemeente zijn eigen accenten kon geven. Zo leerden de gemeenten met een gemeenschappelijke basis van elkaar ondanks hun onderlinge verschillen. Deze nationale basis voor deelvoertuigenbeleid in Nederland ontbreekt, en het is afwachten of die er net als bij de laadpalen gaat komen in Nederland.
Tips voor het opstellen van deelfiets- en deelscooterbeleid als gemeente
|
Voor dit artikel hebben wij gesproken met de volgende personen: Anouk Kors en Tom Groot (gemeente Amsterdam), Teun Kolner (gemeente Rotterdam), Lisette van Oss (gemeente Utrecht), Otto van Boggelen en Ann Lankhorst (CROW Fietsberaad). Daarnaast zijn twee bijeenkomsten bijgewoond: het webinar ‘Micromobiliteit: dilemma’s bij data-delen’ van CROW-KpVV en het webinar ‘deelmobiliteit in en met gemeenten’ van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag en de VerkeersOnderneming.
Over de auteur van dit artikel en KWINK groep
Rosanna Cohn is adviseur en onderzoeker bij KWINK groep. KWINK groep voert evaluaties uit van beleid en ontwikkelt beleidsmonitors voor gemeenten, ministeries en andere (semi) publieke organisaties. Daarnaast geeft KWINK groep aan die overheden beleidsadvies.